Privatizacija

Privatizacija predstavlja proces transfera imovine, odnosno kapitala iz javne (državne) u privatnu svojinu. U širem smislu može označavati i privatno upravljanje državnom imovinom.

Privatna ili državna svojina

Koja je svojina ekonomski efikasnija – privatna ili državna? Oko ovog pitanja lomila su se koplja najmanje jedan vek. Istorija je, za sada, presudila da je privatna svojina jedini zdrav temelj ekonomskog života, pa su i sistemi zasnovani na državnoj i društvenoj nestali.

Savremena ekonomska teorija kaže da su državna i privatna svojina jednako efikasne ukoliko su zadovoljene pretpostavke o savršenom tržištu, potpunim informacijama i potpunim ugovorima.

Klasičan argument u prilog državne svojine je onaj o slabostima tržišta, odnosno o narušavanju pretpostavke o savršenoj konkurenciji u granama u kojima dolazi do opadanja prosečnih troškova, što vodi monopolima. A pošto je monopol u privatnoj svojini jedna loša stvar, onda je dobro da to preduzeće bude u državnoj svojini, jer je država, po pretpostavci, dobronamerna. I mnoga su preduzeća u periodu posle II svetskog rata nacionalizovana.

Ovaj argument u korist državnog vlasništva je tokom vremena gubio na uverljivosti. Prvo, dovela ga je u pitanje teorija javnog izbora, ustvrdivši da je pretpostavka o dobronamernosti vlade, tj. o posvećenosti političara opštem dobru, netačna. Drugo, proširenje tržišta sa ekonomskim napretkom, otvaranje prema svetskoj trgovini i tehnološki napredak povećali su konkurenciju i smanjili tržišnu grešku. Treće, unapređene su teorija i praksa regulacije, koje omogućavaju korekciju tržišnih imperfektnosti i time smanjuju potrebu za državnom svojinom.

Pretpostavke o potpunim informacijama i potpunim ugovorima odnose se na tzv. agencijski problem, tj. na pitanje može li se i kako obezbediti da menadžer, bio on u privatnom ili državnom preduzeću, radi u najboljem interesu vlasnika, bio on država ili privatno lice. One kažu da vlasnik može da kontroliše menadžera ukoliko sve zna (ili makar koliko i menadžer) ili ukoliko može da formuliše toliko detaljan ugovor kojim će unapred ugovoriti sve moguće situacije, što su dosta nerealni zahtevi.

Postoje dva pogleda na ovaj problem. Prvi je tzv. menadžerski, koji kaže da je nadzor države nad menadžerom znatno slabiji nego nadzor privatnih vlanika, pa su zato podsticaji za efikasno poslovanje preduzeća slabiji u prvom nego u drugom slučaju. Ovo makar zato što se državne firme ne kupuju i prodaju na tržištu, pa zato ne postoji mogućnost preuzimanja firme od strane nekog drugog vlasika. Uz to, ne postoje akcionari koji nadziru menadžere u privatnim korporacijama. Drugi je tzv. politički, koji tvrdi da politički uticaji dovode do iskrivljavanja ciljeva i ograničenja sa kojima se menadžeri državnih preduzeća suočavaju, na primer kroz činjenicu da se državna preduzeća ne suočavaju sa nužnošću plaćanja svojih obaveza kao privatna, kao i da im ne preti bankrot.

Iskustva sa državnom svojinom su, takođe, bila nepovoljna. Državna preduzeća su obično funkcionisala ispod očekivanja, a na štetu i državne blagajne i potrošača. Loše vođena i podvrgnuta političkim ciljevima, sa viškom zaposlenih i lošom organizacijom, sa zastarelom tehnologijom, nekonkurentna, uvek zavisna od državne pomoći i subvencija, sa previsokim cenama, ta su preduzeća jasan dokaz kako inferiorne efikasnosti državne svojine, tako i nerealnosti ideje o benevolentnoj državi.

Pre dvadesetak godina započet je svetski proces privatizacije, iniciran u Velikoj Britaniji od strane vlade Maraget Tačer. Proces je globalan i zahvatio je ne samo bivše socijalističke zemlje, već i razvijene i zemlje u razvoju. Sve vlade se žure da se reše državnih preduzeća, mada poneke još oklevaju ne bi li ih još malo koristile za sopstveno bogaćenje.

Ipak, leva ideja još nije zamrla. I danas postoje autori koji osporavaju uticaj svojine na efikasnost preduzeća i privrede, odnosno koji izvore efikasnosti traže, i nalaze, negde drugde. Jedna linija razmatranja oslanja se na studiju Berlea i Meansa iz 1932. godine i tvrdi da ni savremene korporacije nisu privatna preduzeća u pravom smislu, jer je upavljanje odvojeno od svojine, tj. korporacijama upravljaju menadžeri, a ne vlasnici, pa se opet javlja agencijski problem. Tačno je da agencijski problem postoji u privatnim korporacijama, ali je izvesno da velika većina menadžera radi u interesu privatnih vlasnika, jer su brojni mehanizmi koji ih na to podstiču u zrelim tržišnim privredama – od skupštine akcionara, preko podsticajnih sistema nagrađivanja, do tržišta kapitala. Zanimljiva je novija struja, čiji je glavni predstavnik Džozef Štiglic, nobelovac. Štiglic ne negira značaj svojine, pa ni privatne, za ekonomske performanse, ali još veću važnost pridaje tržištu i njegovim blagotvornim efektima, posebno hvaleći kineski sistem, čime indirektno umanjuje standardno shvaćen uticaj privatne svojine.

Korišćeni modeli privatizacije

Prodaja

Najpoznatiji i najstariji metod privatizacije je prodaja državnog preduzeća privatnim licima. Ta tehnika korišćena je i koristi se i dalje u razvijenom delu sveta, kao i u zemljama u razvoju. Napoznatiji primer je privatizacija u Velikoj Britaniji tokom 1980-tih godina, koja je i pokrenula talas privatizacije u celom svetu. Dva su osnovna metoda prodaje: prvo, javni upis akcija; drugo, neposredna prodaja najpovoljnijem ponuđaču. Kod prvog, država fiksira cenu akcije i nudi ih na prodaju privatnim licima ili institucionalnim investitorima. Kod drugog, država organizuje prikupljanje ponuda na konkurentski način (tenderi) ili neposredno pregovara sa zainteresovanim investitorima.

Ponekad se odstupa od metoda prodaje po punoj ceni, jer vlade, kao britanska svojevremeno, teže širenju akcionarstva i jačanju srednjeg sloja, pa organizuju javni upis akcija sa nižim cenama od tržišnih ukoliko ih kupuju građani. Ideja je da se kupci-građani podstaknu na upis popustima koji obezbeđuju kapitalne dobitke.

Privatizaciju kroz prodaju su, među zemljama u tranziciji, najdoslednije koristili Nemačka (za istočnonemačku privredu), Mađarska i Estonija, u kojima je prevagnulo shvatanje da se dobro upravljanje privatizovanim preduzećima može ostvariti jedino ukoliko se ona prodaju, a ne i ukoliko se besplatno podele građanima ili delimično besplatno zaposlenima.

Prodaja (kapitala) preduzeća dominantnom vlasniku pokazala se superiornom sa stanovišta ekonomske efikasnosti. Ona oblično donosi dobro upravljanje, što znači rekapitaluzaciju preduzeća, proširenje poslova, reorganizaciju, jačanje discipline, više preduzetništva. Posebno je povoljno ukoliko je ozbiljan strani investitor postao dominantan vlasnik, zbog pouzdanosti, većih finansijskih kapaciteta, mogućnosti orijentacije na spoljno tržište i slično. Model prodaje još donosi prihod državnoj blagajni, što je vrlina po sebi.

Problemi sa kojima se suočavao model prodaje su u osnovi političke i tehničke. Među političkim, mogu se pomenuti sledeći: deo stanovništva je postprivatizacionu distribuciju imovine doživljavao kao nepravednu, polazeći od egalitarnog vrednosnog sistema; kupovina preduzeća od strane inostranih investitora nekima je izgledala kao prodaja nacionalne suverenosti; zaposleni i postojeći menadžeri su se ponekad, braneći svoje interese, protivili prodaji i stvarali političke teškoće i slično.

Tehnički problem tiče se složenosti, dugotrajnosti i troškova procedure pripremanja svakog pojedinačnog preduzeća za prodaju, bilo da se radi o javnom upisu akcija, bilo o direktnoj prodaji. Jer, procena vrednosti preduzeća, kao osnova metoda prodaje, često je komplikovan i zahtevan postupak, posebno ukoliko postoji znatna politička i ekonomska neizvesnost (rizici) i ukoliko informacioni i računovodstveni podaci o preduzećima nisu dobri.

Uspešni primeri Mađarske i Estonije pokazali su da se prodaja državnog kapitala može izvesti na najbolji način, ukoliko postoji dovoljna politička volja i ukoliko se proces privatizacije dobro organizuje.

Vaučerska privatizacija

Nužda za privatizacijom velikog broja preduzeća u zemljama u tranziciji pokrenula je oko 1990. godine potragu za inovativnim pristupom. I pronađena je vaučerska privatizacija. Ideja je jednostavna: građanima se besplatno podeli specijalan privatizacioni novac (vaučeri), kojima oni kupuju akcije preduzeća. Vaučeri su davani građanima, u raznim zemljama, i u jednakom i u nejednakom iznosu, a prema godinama starosti ili radnog staža i nekim drugim karakteristikama. Vaučerska privatizacija je organizovana i centralizovano, za veći broj preduzeća odjednom (češki sistem), i decentralizovano, za svako preduzeće pojedinačno (ruski sistem).

Najpoznatije vaučerske privatizacije su češka (i slovačka) i ruska, a delom su joj pribegle Poljska, Litva, Letonija, Slovenija, Jermenija, Kazahstan i Kirgizija.

Vaučerska privatizacija predstavlja teorijski elegantan i relativno brz metod privatizacije, vrlo povoljan po politički rejting vlade koja je izvodi. Iako ne donosi državi prihode, dokazivalo se da se taj gubitak kompenzuje brzinom i pravednošću. Vaučerska privatizacija je transparentnija od drugih modela i njome se izbegavaju problemi procene vrednosti kod ostalih vidova privatizacije.

Jedan od korišćenih argumenata u korist vaučerske privatizacije je da građanstvo jedne države ne poseduje dovoljnu količinu novca da otkupi vredne proizvodne fondove, pa da je zato potrebno poklanjanje državnih preduzeća. Ovaj argument važi samo onda kada se isključi uloga stranih investitora iz privatizacije, na primer zato što je namera da se privreda zadrži u domaćem vlasništvu (kao u Sloveniji). Taj je argument svakako netačan sa ekonomske tačke gledišta, a praksa zemalja koje su se oslanjale na vaučersku privatizaciju (Češka, Rusija) pokazala je kasnije da im nimalo ne smeta ulazak stranog kapitala.

Brzo izvedena vaučerska privatizacija može imati jednu prednost u odnosu na model prodaje: brza privatizacija sprečava formiranje antiprivatizacione koalicije, koja bi mogla nastati tokom vremena i blokirati privatizaciju. Ovaj argument je imao svoju težinu početkom 1990-tih godina, ali kasnije, desetogodišnjeg iskustva zemalja u tranziciji, više nije bio uverljiv, jer se pokazalo da su otpori privatizaciji manji od pretpostavljenih.

Teškoća sa vaučerskom privatizacijom je ta što ne odezbeđuje dobro upravljanje preduzećima. Naime, široko raspršeno vlasništvo, kao posledica jednake 'kupovne snage' svakog građanina, neminovno čini da nad jednim preduzećem niko nema kontrolu i da su rezultati automatski lošiji od mogućih. Lek se može potražiti u formiranju investicionih fondova, kojima bi građani prepuštali svoje vaučere i za uzvrat dobijali akcije samih investicionih fondova (češki slučaj). Fondovi bi tako mogli kumulirati vaučere i postati znatni ili dominantni vlasnici pojedinih preduzeća. Međutim, rešenje problema upravljanja preduzećima donelo je novi problem – problem upravljanja fondovima. Vlasništvo nad fondovima bilo bi raspršeno, pa je menadžment fondova bio nekontrolisan od strane vlasnika, što je vodilo u neefikasnost poslovanja kako fonda, tako i preduzeća u njegovom portfelju.

Akcionarstvo zaposlenih

Akcionarstvo zaposlenih podrazumeva znatne popuste na cenu akcija (ili delimično besplatnu podelu) menadžerima i/ili zaposlenima. Ona tako predstavlja kombinaciju prodaje i besplatne podele, ali s tim da su beneficije podele ograničene na zaposlene u datom preduzeću. Odloženo plaćanje je uobičajeno, kako bi bio savladan problem nedovoljne kupovne snage zaposlenih.

Ovaj model privatizacije bio je popularan na području bivše Jugoslavije, kao politički nabezbolniji način prelaska iz samoupravne u privatnu privredu. Najbezbolniji zato što akcionarstvo zaposlenih najmanje menja tip kontrole nad preduzećem – ona ostaje u rukama zaposlenih, do većeg prometa i koncentracije akcija. Stoga su joj pribegle Slovenija, Hrvatska, Srbija i Makedonija. Od drugih zemalja, Poljska je, polazeći od socijalističke tržišne privrede, takođe jednim delom koristila akcionarstvo zaposlenih. Rusija je krenula od sasvim drugog modela privatizacije, ali je, zbog tehničkih rešenja, završila u znatnoj meri sa akcionarstvom zaposlenih, pri čemu je menadžerski sloj uspeo da u mnogim preduzećima postane dominantan vlasnik. I Rumunija i Slovačka su delimično pribegle ovom modelu.

Akcionarstvo zaposlenih može biti izvedeno relativno brzo, uz postavljanje roka do koga privatizacija preduzeća mora biti pokrenuta (kao u Hrvatskoj), znatne popuste u ceni akcija i odloženo plaćanje. A može i, kako pokazuje iskustvo Srbije, biti vrlo spor metod privatizacije.

Osnovna vrlina akcionarstva zaposlenih je politička – to je minimizacija otpora radnika i menadžera u firmama koje se privatizuju, a posebno u preduzećima koja su su funkcionisala u samoupravnom sistemu (bivša SFRJ i, donekle, Poljska) ili u kojima su menadžeri imali jake pozicije (Rusija). Njihovi otpori bi, možda, mogli da blokiraju privatizaciju, kao što ih ovaj model privatizacije privlači vladi koja ih sprovodi.

Postoje i mišljenja među zastupnicima samoupravljanja i 'škole ekonomike participacije' da akcionarstvo zaposlenih donosi podsticaje dobrom upravljanju, jer zaposleni, kao vlasnici, imaju više motiva nego ranije da dobro rade i da bolje nadziru menadžment.

Sa druge strane, postoje važne slabosti ovog modela. Da bi zadržali kontrolu nad preduzećem, zaposleni su skloni da onemoguće pristup spoljnim investitorima, što vodi nedovoljnim investicijama. Štaviše, spoljni investitori nisu ni zainteresovani da ulažu u preduzeće kojim dominiraju zaposleni. U takvim preduzećima postoji podsticaj, kao i u samoupravnim, da se isplaćuju prevelike zarade i da se održava preterana zaposlenost. Menadžeri, opet, teško mogu da se odupru takvim pritiscima zaposlenih ukoliko imaju mali udeo u vlasništvu. Takvi procesi otežavaju ili čak onemogućavaju restrukturiranje preduzeća, sa nepovoljnim posledicama.

Privatizacija u Srbiji

Počeci

Prvi talas je pokrenula savezna vlada Ante Markovića 1989. godine, sa korekcijom 1990. godine. Metod privatizacije bila je dokapitalizacija, sa popustima na račun društvenog kapitala, a uz uverenje da će i takva delimična privatizacija dovesti do povećanja efikasnosti upravljanja. Privatizacija je bila neobavezna, ali je podsticaj dobila u odredbi da se rast zarada zaposlenih može isplaćivati samo u akcijama. Tokom reformske 1990. godine privatizacija je uzela maha (1.200 preduzeća je prešlo u status mešovitih), delimično i zbog tehničkih slabosti operacionalizacije modela i mogućnosti manipulacija.

Da bi se doterao model, Srbija je 1991. godine donela sopstveni zakon o svojinskoj transformaciji koji je u znatnoj meri zakočio privatizaciju baš time što je zaoštrio procedure i uklonio slabosti u propisima. Bitnom usporenju privatizacije svakako je doprineo i rat na području bivše Jugoslavije.

Neočekivani podsticaj privatizaciji došao je 1993. godine sa visokom inflacijom, odnosno sa inflacionim obezvređenjem duga kod kupovine akcija na rate. Krajem 1993. veliki broj preduzeća je, koristeći nepostojanje odredbe o revalorizaciji duga za inflaciju, potpuno privatizovan. Po stabilizaciji cena početkom 1994. godine, donet je zakon o revalorizaciji kojim su inflacioni dobici građana poništeni, a privatizacija bitno vraćena nazad. Stoga u sledećem periodu, do 1997. godine, pa i kasnije gotovo da nije bilo privatizacija u Srbiji.

Model iz 1997. godine

Koncept privatizacije iz 1997. godine predstavljao je nastavak starog modela privatizacije, čije su osnovne osobine da je privatizacija i dalje autonomna (decentralizovana), neobavezna i usmerena ka radničkom akcionarstvu. Neobaveznost privatizacije bila je kombinovana sa podsticajnošću, odnosno sa popustima u ograničenom vremenskom periodu, što je trebalo da navede zaposlene da privatizuju svoja preduzeća.

Važnija rešenja bila su sledeća: svi zaposleni i bivši zaposleni u društvenom i državnom sektoru i osigurani seljaci imali su pravo na besplatne akcije u iznosu od 400 DEM za svaku godinu radnog staža; vraćen je popust od 20% fiksno i 1% za svaku godinu radnog staža, a na akcije do 8.000 DEM; najviše 60% kapitala preduzeća moglo je biti izdato kroz besplatne akcije, 10% kapitala se odmah prenosilo penzijskom fondu, a najmanje 30% kapitala prodavalo se zainteresovanima; kapital koji preostane po upisu akcija prelazio je u svojinu državnog Akcijskog fonda.

Neobaveznost privatizacije učinila je da je proces privatizacije prepušten vrlo složenoj igri motiva i podsticaja zaposlenih i menadžera.

U Srbiji je do 2000. godine privatizovan mali deo društvenog i državnog kapitala. Do jeseni 2000. godine, proces privatizacije započet je po modelu iz 1997. u oko 350 preduzeća, a završen samo u osamnaest. To su uglavnom bila manja preduzeća, sa skromnim kapitalom, pa je ukupna vrednost emitovanih akcija dostigla samo 12 milijardi ondašnjih dinara. Jedino veliko preduzeće koje je (delimično) privatizovano je Telekom, gde je 49% vlasništva prešlo u ruke STET-a i OTI-a 1997. godine.

Model iz 2001. godine

Po političkim promenama od 5. oktobra 2000, u Srbiji je formirana je tzv. prelazna vlada, pod kojom je započeta privatizacija oko 500 boljih preduzeća po zakonu iz 1997. godine. No, Skupština je 12. februara 2001. godine usvojila je izmene i dopune zakona o svojinskoj transformaciji, kojima je privremeno obustavljena privatizacija novih preduzeća.

Vlada Srbije iz 2001. godine odabrala je donekle modifikovan model klasične prodaje. Osnovne odlike izabranog modela su bile sledeće.

Prodaja, a ne besplatna podela. Metod prodaje društvenog i državnog kapitala odabran je sa idejom da se pokušaju naći pravi kupci, u smislu onih koji će iz preduzeća koja se privatizuju (ekonomskih resursa) izvući najviše. Osnovni uzrok takvog izbora bili su dotadašnje tranziciono iskustvo i drugih istočnoevroopskih zemalja i iskustvo same Srbije.

Drugi uzrok ovog izbora bili su prihodi koje budžetu donosi ovaj model, jer vlada Srbije je pripremila jedan socijalno velikodušan koncept tranzicije, gde bi narod prihvatio promene pošto bi socijalna davanja bila znatna, dok bi ti socijalni rashodi bili finansirani i iz prihoda od privatizacije.

Prodaja strateškim investitorima. Vlada je s pravom pridala veliku važnost korporativnom upravljanju u postprivatizacionom periodu, te je optirala za prodaju većinskog paketa (70%) društvenog/državnog kapitala jednom investitoru. Time je omogućeno preuzimanje pune kontrole nad preduzećem od strane jednog većinskog vlasnika, a kako bi se olakšao i učini efikasnijim veoma složen proces restrukturiranja preduzeća u postprivatizacionom periodu.

Manji deo se poklanja građanima i zaposlenima. Zakon o privatizaciji ipak predviđa i poklone, ovog puta i zaposlenima i svim ostalim građanima. Zaposlenima se poklanja 30% akcija u preduzećima koja se prodaju aukcijom i 15% u preduzećima koja se prodaju na tenderima, dok se za građane rezerviše po 15% akcija u ovim drugim preduzećima. Na taj način ovaj je zakon pravedniji od prethodnih, jer ne daje samo zaposlenima već i svim ostalima. Individualno pravo nije promenjeno: po 200 evra za svaku godinu radnog staža. Svrha poklona je zadobijanje političke podrške za reforme, ali je važno to što poklon ne menja model privatizacije: i dalje postoji većinski vlasnik sa 70% kapitala u novoprivatizovanim preduzećima, što je bitno za način funkcionisanja preduzeća.

Konkurentski metodi prodaje. Zakon je predvideo dva metoda prodaje, oba konkurentska: aukciju, odnosno licitaciju za manja i slabija preduzeća i tender za veća i bolja, namenjena prvenstveno stranim investitorima. Uvek se prodaje 70% neprivatizovanog kapitala (ostatak od 30% se, kako je navedeno, poklanja zaposlenima i građanima). Među metodima prodaje ne nalazi se direktna pogodba između države i kupca, pošto je ona previše rizična pošto omogućuje korupciju. Kod tih loših preduzeća izvešće se ili uređeno restrukturiranje ili stečaj. Upotrebom isključivo konkurentskih metoda prodaje trebalo je obezbediti maksimalnu transparentnost procesa, tj. onemogućiti korupciju i druge mahinacije ishodom privatizacije.

Najvažnija novost tiče se prava Agencije da pokrene postupak prodaje društvenog kapitala u svakom preduzeću, čime je ukinuta dobrovoljnost privatizacije u Srbiji i obezbeđeno da privatizacija ipak ima kraja.

Restitucija. Zakonom o privatizaciji predviđeno je da se od svake prodaje 5% prihoda izdvoji za buduće naknade za nacionalizovanu imovinu. Time je potraživanje bivših vlasnika implicitno priznato, ali sam zakon o privatizaciji nije prejudicirao rešenja iz zakona o denacionalizaciji.

Rezultati privatizacije u periodu 2001-2004. Broj preduzeća. U periodu 2001-2004. privatizovano je 1382 preduzeća, što je dva po jednom radnom danu. Ovo je primerna brzina, ali nedovoljna za veliki broj preduzeća koja čekaju redu za privatizaciju, pa kraj procesa još nije blizu. Prihod od privatizacije. Ukupan prihod od prodaje kaptala u 1.382 preduzeća izneo je za ove tri godine samo 1,5 milijardi evra.

Restrukturiranje. Za preduzeća za koja ne bi bilo realnih izgleda da nađu kupca u sadašnjem stanju predviđen je proces restrukturiranja kao privatizaciona priprema. Oko sedamdeset preduzeća uključeno je u grupu za restrukturiranje. Dve su osnovne ideje kako da im se pomogne: prvo, da se neka od njih podele na više preduzeća i prodaju atraktivna, a u stečaj pošalju ona koja ne nađu kupca; drugo, da se izvrši otpis dela dugova prema državi, kako bi im se vrednost podigla iznad nule.

Literatura

• William L. Megginson and Jeffry M. Netter - From State To Market: A Survey Of Empirical Studies On Privatization, Journal of Economic Literature June 2001
• Nancy Birdsall and John Nelllis - Winners and Losers: Assessing the Distributional Impact of Privatization, Center for Global Development Working Paper No 6., May 2002
• Boško Mijatović - Privatizacija realnog sektora, u Četiri godine tranzicije u Srbiji, CLDS, 2005
• http://www.clds.org.yu/pdf-s/4_godine_tranzicije.pdf